Gli staff dei politici – Background Document

Lo scopo di questo documento è analizzare il ruolo svolto dagli uffici di staff del vertice politico che sono differenziati dalla burocrazia ordinaria sotto vari aspetti: a) sono oggetto di incarichi temporanei; b) la loro nomina è strettamente fiduciaria; c) di norma non è necessario disporre di particolari requisiti per acquisire un incarico di vertice negli uffici di gabinetto; d) dal punto di vista organizzativo si collocano fuori dal disegno gerarchico delle organizzazioni burocratiche; e) il loro agire non deve necessariamente rispondere al principio di imparzialità, che deve invece guidare la pubblica amministrazione.
Gli uffici di staff del vertice politico svolgono una funzione di raccordo tra politica e amministrazione, ma nel disegno complessivo dell’azione di governo sono anche funzionali a coordinare i diversi dicasteri tra loro e a facilitare i rapporti con gli altri organi costituzionali, le autorità indipendenti e gli altri livelli di governo.
Nel caso italiano, come si vedrà, gli uffici di gabinetto sono anche un baluardo rispetto alla influenza e in alcuni casi all’invadenza del potere giudiziario. In questa prospettiva, il loro ruolo è quello di prevenire o attenuare o comunque gestire i sempre possibili interventi sugli atti normativi o sui provvedimenti amministrativi della Corte costituzionale, ma anche delle magistrature ordinarie, amministrative e contabili che possono non solo determinare la illegittimità o la nullità di questi atti, così come promuovere azioni di responsabilità nei confronti dei singoli ministri in relazione alle scelte assunte.
Nello svolgere questi compiti, gli uffici di diretta collaborazione del vertice politico svolgono in modo spesso indistinguibile tra loro funzioni diverse. Da un lato, forniscono pareri o comunque contribuiscono a formulare le politiche pubbliche e la predisposizione degli atti normativi. Dall’altro lato, monitorano e valutano ma per alcuni versi anche conformano l’attuazione amministrativa di queste politiche e di queste norme. Sono quindi attori ad un tempo del policy making e del policy work.
La molteplicità e mutevolezza nel tempo delle funzioni degli uffici di staff della politica fanno sì che la loro configurazione organizzativa sia necessariamente flessibile e versatile. Da qui anche le evidenti differenze nel ruolo svolto dagli uffici di staff della politica nei diversi dicasteri come quelli della giustizia, degli interni, degli esteri e della difesa in cui le burocrazie sono maggiormente in grado di proteggere la propria autonomia organizzativa o in quelli (il riferimento è al Ministero dell’economia) in cui il vertice politico deve dialogare con una struttura amministrativa interna influente come la Ragioneria Generale dello Stato.
Le pagine che seguono analizzano in particolare la funzione degli uffici di staff nei ministeri, partendo da un esame preliminare di come queste strutture organizzative si sono venute a delineare a livello sovranazionale. Prosegue col mettere in luce l’evoluzione del loro ruolo nel corso del tempo, mostrando e spiegando la maggiore influenza che hanno via via acquisito nel governo e sottogoverno italiano in particolare a partire dagli anni Sessanta del secolo scorso. Si passa poi ad analizzare le strutture di gabinetto dal punto di vista organizzativo e del profilo delle persone che sono state incaricate di dirigerle.
Nella parte finale si risponderà alla seguente domanda di ricerca: il progressivo consolidarsi del governo “per gabinetti” è stato solo effetto o anche causa della crisi della pubblica amministrazione e/o della politica e delle politiche pubbliche?