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Europe’s shifting politics: the challenge of smarter integration

Roma, 02/04/2014 - 03/04/2014, Aspen European Dialogue
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C’è un ampio consenso sulle questioni centrali che determineranno la sostenibilità e l’efficienza dell’eurozona (e in certa della stessa Unione Europea nel suo insieme): i meccanismi comuni europei; il consenso politico interno a fronte di notevoli sacrifici imposti ai cittadini; il funzionamento delle istituzioni nazionali nell’introdurre riforme necessarie; e la fiducia reciproca tra i paesi membri.

Il grado di integrazione delle politiche economiche è aumentato in reazione alla crisi, ma un quesito di fondo non è stato affrontato apertamente: quello della scelta tra regole comuni (che poggiano sul rispetto degli impegni soprattutto in chiave volontaria) e un vero governo dell'economia (con poteri forti anche discrezionali, dunque con una evidente connotazione politica). Il clima complessivo è nel frattempo diventato ancora meno propizio a un’ulteriore cessione di sovranità, proprio mentre questo processo per molti aspetti è diventato più urgente. In effetti, nella sua configurazione attuale l’eurozona ha pochissimi strumenti per stimolare la crescita e dunque anche rassicurare in modo tangibile i cittadini sul ruolo costruttivo della moneta unica e degli organismi deputati a gestirla; si tratta di un vero dilemma.

Si è registrato un vasto consenso sull’urgenza di una vera unione bancaria: questa è essenziale per la supervisione e gli eventuali interventi in caso di sofferenza degli istituti di credito. Le procedure devono essere chiare e rigorose, ma anche per quanto possibile semplici, mentre ad oggi i meccanismi sono complessi e per questo anche meno efficaci come strumenti di stabilizzazione. Rimane sul tavolo la proposta di mutualizzare il debito: secondo molti osservatori, la difficoltà principale sulla strada di una forma di “eurobond” è la contropartita che soprattutto la Germania chiederebbe, cioè la centralizzazione dei bilanci dei paesi membri, da trasformare in un bilancio unico – un passo che appare inaccettabile per gli altri paesi.

La combinazione di solidarietà e responsabilità è tuttora il principio-guida adottato da Berlino sull'euro.

Va sempre ricordato, in ogni caso, il dato della grande eterogeneità dell'eurozona; le riforme strutturali avrebbero dovuto superare tale vizio di origine, ma all'arrivo della crisi del 2008 esse non erano state attuate (o non a sufficienza). Né erano pronte per allora le istituzioni comuni in grado di stimolare la crescita a fronte di una serie di shock. Le decisioni da prendere oggi sono per loro natura politiche, e la BCE non è l'istituzione adatta a svolgere questo ruolo, anche se ne avesse il mandato. Il risultato è che ad oggi l'eurozona (e a maggior ragione l’UE nel suo complesso) non è in grado di perseguire politiche diverse da quelle che i mercati globali le impongono.

Ciò ha contribuito a diffondere l'impressione che l'euro abbia perfino aggravato gli effetti della crisi su quasi tutti i paesi membri, soprattutto a causa dell'adozione del Fiscal Compact: a parere della maggioranza degli esperti questa interpretazione non è corretta, ma è vero d’altra parte che le regole attuali non sembrano sostenibili (soprattutto se i tassi di crescita resteranno bassi) e non consentono interventi diversi per situazioni nazionali diverse. In tal senso va ricordato che i paesi che hanno sofferto maggiormente durante la crisi sono quelli che hanno ricevuto più easy money nella fase del boom; anche da questa esperienza si dovrebbe trarre la lezione che è cruciale avere la possibilità di attuare politiche anti-cicliche.

Sul versante positivo, è decisivo il fatto che oggi i mercati ritengono che l'euro non sia vicino ad un punto di rottura (come dimostra in modo tangibile la ripresa degli investimenti nei paesi dell'Europa meridionale), mentre appena due anni fa il sentimento prevalente era assai più pessimista. Intanto si è però aggravata la tendenza alla frammentazione, al livello del business oltre che dei vertici politici e delle opinioni pubbliche: questo è un problema difficile da affrontare se non si ristabilisce un buon grado di fiducia reciproca.

Su questo sfondo, le elezioni europee di maggio porteranno inevitabilmente alla luce il dissenso popolare ormai diffuso in modo piuttosto trasversale rispetto ai classici orientamenti ideologici, e il nuovo Parlamento europeo avrà un aspetto più simile a molti Parlamenti nazionali, con una nutrita rappresentanza di movimenti anti-sistema, attivamente critici degli accordi attuali e in parte dello stesso assetto istituzionale. Sarà dunque sempre più importante presentare con chiarezza all’elettorato anche i costi della mancata integrazione e i rischi della rinazionalizzazione.

Le opzioni per l’eurozona e l’UE vanno poi collocate nel contesto globale: il quadro internazionale vede l'economia cinese in una fase di aggiustamento parziale, senza che le autorità abbiano però deciso di ridurre il grado di controllo sui mezzi della produzione: dunque, il modello di crescita non è ad oggi cambiato in modo profondo. Mentre il tasso di crescita si è contratto, non va dimenticato che il potenziale della Cina è ancora largamente inutilizzato e ci sono grandi margini di aumento dell’efficienza complessiva del sistema-paese.

Un fattore rilevante nei prossimi mesi sarà lo sviluppo dei negoziati per la Trans-Pacific Partnership (TPP) e il ruolo che la Cina vorrà giocare in quel contesto macro-regionale.

Intanto, gli Stati Uniti stanno consolidando la traiettoria di crescita, anche se restano seri problemi sul tasso di disoccupazione a lungo termine, le diseguaglianze di reddito, e la spesa sociale (sanitaria e previdenziale): questi fattori porranno dei notevoli vincoli alla libertà di azione di Washington in vari settori, anche se la conquista di una relativa indipendenza energetica sta avendo un effetto significativo sulla competitività dell’economia americana. A seguito della crisi ucraina è cresciuta l’attenzione per i negoziati della Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), e questa è un'opportunità per superare le numerose obiezioni e riserve su entrambi i lati dell’Atlantico.

Guardando ai rapporti con la Federazione Russa e gli equilibri di sicurezza eurasiatici dopo la crisi ucraina e la vicenda della Crimea, è stato sottolineato come Mosca abbia scelto una via molto rischiosa alla luce dei suoi stessi interessi, viste le sfide interne che deve affrontare nei prossimi anni e quelle esterne – soprattutto lungo i suoi confini orientali e in Asia centrale. Il passo compiuto da Putin in Crimea segna una svolta, ma da tempo le traiettorie strategiche della Russia e dell’Occidente erano divergenti. Una decisiva carenza occidentale è stata non analizzare con attenzione le dichiarazioni pubbliche fatte da Putin negli ultimi anni: il revanscismo russo non è affatto sorprendente alla luce della stessa politica dichiarata del Cremlino. E per il futuro ciò significa che i fatti ucraini sono probabilmente un passo lungo un percorso non concluso – a meno di profondi mutamenti del quadro interno russo, con una classe media ben più attiva e meno facilmente influenzata dall’approccio nazionalista alla politica estera. Il versante interno si presenta per ora contraddittorio, visto che l’economia è avviata a una probabile fase di recessione ma intanto la popolarità del Presidente è aumentata nettamente a seguito della crisi ucraina.

Ad oggi, comunque, il tratto essenziale della politica russa sembra essere la capacità e volontà di mantenere instabili alcuni territori nel proprio esterno vicino, con strumenti anche economici, in modo che nessun altro attore sia in grado di esercitarvi un'influenza diretta. A questa sfida si deve rispondere adottando una linea equilibrata e sofisticata.

Nonostante la gravità della situazione, che costituisce una violazione di principi fondamentali dell’ordine internazionale, non si può fare a meno di un certo grado di cooperazione pragmatica con Mosca su diversi dossier, e del resto anche nelle fasi più acute della crisi i contatti diretti sono proseguiti.

Fino ad oggi è emerso un buon grado di solidarietà transatlantica, ma alcuni partecipanti ritengono che le differenze di opinione e di priorità sono destinate a manifestarsi se Mosca prenderà altre iniziative aggressive o se userà in modo diretto l'arma energetica per danneggiare gli interessi europei.

Come fornitore per l'Europa la Russia è stata tradizionalmente affidabile, e in ogni caso eventuali sanzioni ad ampio spettro avrebbero l'effetto di alzare i prezzi dell'energia, mettendo in grave difficoltà anzitutto i paesi europei centro-orientali dato il loro altissimo grado di dipendenza. Il maggior contributo europeo a un cambiamento dei rapporti negoziali – con conseguenze strategiche – sarebbe una politica energetica comune da parte europea. Alcuni passi importanti potranno inoltre essere compiuti nei prossimi mesi verso una strategia euro-americana sulla sicurezza energetica.

Intanto è necessaria una riflessione a livello europeo sulle politiche verso il “vicino estero” condiviso con la Russia: si deve riconoscere che l'Ucraina è stato un paese scarsamente funzionale fin dalla sua indipendenza, ma anche che l’influenza costruttiva di Bruxelles su Kiev è stata assai limitata; su questa linea si dovrà lavorare nel tempo e non ci sono soluzioni rapide e semplici.

L’aspetto più incoraggiante della reazione internazionale agli eventi è stata la forte coesione nell'adottare una condanna politica, e identificare sia alcune misure immediate sia altre possibili misure da graduare alla luce di ulteriori sviluppi. I paesi membri dell’UE, in particolare, devono muoversi in modo solidale, non trattando le sfide di sicurezza solo nell'ottica dei propri diretti interessi geopolitici (settoriali e regionali) ma invece nel quadro complessivo degli obiettivi comuni di lungo termine. In tal senso, è difficile considerare oggi la Russia come un partner a pieno titolo, ma i molti legami (non soltanto energetici) con l'Europa sono di tipo strutturale e vanno coltivati, anche nel possibile scenario di un’evoluzione della società russa.

Nel breve termine, in ogni caso, i mercati internazionali hanno lanciato dei segnali forti e importanti sul costo che Mosca potrebbe dover sopportare se la sua politica estera dovesse continuare sulla via del revanscismo e delle iniziative unilaterali.