Il principio di realismo nella nuova linea italiana – ed europea

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Italy's Minster of the Interior Marco Minniti and Libya's General Khalifa Haftar

Dall’incontro di Parigi del 28 agosto (tra i capi di governo di Francia, Italia, Spagna, Niger, Ciad e Libia, più la Commissione europea) sulle politiche migratorie, è emersa una linea di azione condivisa: lottare contro il traffico di persone in cambio di aiuti economici ed istituzionali a favore dei paesi africani. La dichiarazione conclusiva dà atto all’Italia dell’impegno per il salvataggio di migranti in mare, del lavoro con il governo d’intesa nazionale in Libia, con le comunità locali libiche e per la stabilizzazione e la pace nel paese.

Nel primo decennio degli anni duemila vi era una relativa stabilità nei flussi di migranti e richiedenti asilo che arrivavano sulle coste italiane con imbarcazioni gestite da organizzazioni di trafficanti, con una media di 21.000 sbarchi all’anno, cui corrispondevano in media circa 15.000 richieste di asilo all’anno, parte delle quali erano presentate da persone arrivate in Italia con altri mezzi. Gli sbarchi rappresentavano meno del 10% dei flussi migratori netti complessivi verso l’Italia, che derivavano invece soprattutto da ingressi per lavoro legati ai decreti flussi, ricongiungimenti familiari e effetti delle regolarizzazioni che si svolgevano in media ogni quattro anni.

Nel 2011 le “primavere arabe” cambiano profondamente queste dinamiche. Dopo un primo forte aumento nello stesso 2011, il numero di sbarchi esplode passando da 43.000 nel 2013 a 170.000 nel 2014. Si tratta di circa 42.000 siriani e di 34.000 eritrei, per i quali è evidente che abbiano elevate possibilità di ottenere diritto d’asilo, vista la situazione nei loro paesi. Tuttavia negli anni successivi rimane altissimo il numero di sbarchi (153.000 nel 2015 e 181.000 nel 2016) ma cambia la composizione per nazionalità dei migranti, sempre più proveniente dall’Africa occidentale sub sahariana, mentre calano gli arrivi dal Corno d’Africa e si riducono a livelli molto bassi gli arrivi dalla Siria. Nei primi otto mesi del 2017 i principali paesi di provenienza dei migranti sbarcati in Italia sono Nigeria, Bangladesh, Guinea, Costa d’Avorio, Gambia, Mali, Senegal, da cui proviene prevalentemente migrazione per ragioni economiche, veicolate attraverso Niger e Ciad fino alla Libia, su percorsi gestiti da trafficanti.

In chiave europea, nel 2015 e all’inizio del 2016 le maggiori preoccupazioni sono destate dai flussi straordinari provenienti dal Medio oriente, incanalati attraverso la Grecia, con l’arrivo di oltre un milione di migranti e richiedenti asilo via mare nell’UE nel 2015, spinti in larga parte dai successi militari dell’ISIS in Iraq e Siria, ma anche dalla guerra in Libia. Dopo l’introduzione di controlli temporanei e la costruzione di barriere alle frontiere (in alcuni Paesi dell’Europa centro-orientale), si raggiunge un accordo tra le UE e la Turchia nel maggio 2016: contrariamente ai dubbi espressi da più parti, si rivela molto efficace, con un ridimensionamento dei flussi verso la Grecia del 97% e una riduzione dei morti nell’attraversamento del 93%,, in cambio di tre miliardi di euro all’anno per l’assistenza ai rifugiati in Turchia.

 

La prospettiva e il ruolo dell’Italia

L’attenzione dei paesi europei è tornata concentrarsi sull’Italia e sulla rotta libica perché i flussi tardavano a scendere, e (malgrado fosse l’obiettivo principale dei soccorsi in mare) la mortalità complessiva nell’insieme del Mediterraneo continuava a crescere (da 3.500 morti nel 2014 a oltre 5.000 nel 2016) a dispetto del calo del numero di persone che affrontavano la traversata. Il tasso di mortalità nell’attraversamento tra Africa ed Italia è pari a 2/2,5% dei partenti, circa 10 volte maggiore rispetto a quello Grecia-Turchia. La differenza non è dovuta solo alle maggiori distanze ma all’uso di imbarcazioni sempre più piccole e fragili, tipicamente dei gommoni, previste solo per poche miglia, in attesa del soccorso di navi governative o di ONG operanti non lontano dalla Libia. Aumentando i flussi sono dunque aumentati i soccorsi e i salvataggi ma anche i morti in valore assoluto, a dispetto delle intenzioni dei soccorritori.

Il peso della situazione è andato crescendo per l’Italia, che inizialmente aveva un sistema di protezione dell’asilo molto più ristretto rispetto ad altri paesi europei, tarato su cifre e finanziamenti limitati. Conseguentemente il Ministero dell’interno ha dovuto impegnarsi in una corsa continua per creare nuovi posti in strutture temporanee, Hot Spots, centri di accoglienza, e SPRAR: questi  ospitavano 22.218 persone a fine 2013 e già 176.554 a fine 2016.

Il Governo ha stimato che le spese per la crisi dei migranti sbarcati è salita da 840 milioni nel 2011 a 3,7 miliardi nel 2016 e supererà i 4 miliardi nel 2017.  

Peraltro il record nel numero di sbarchi di migranti in Italia nel 2016 (181.000) corrisponde paradossalmente con il livello più basso dei flussi legali netti complessivi in vent’anni (circa 140,000 nel 2016) e con quote d’immigrazione legale per lavoro ai minimi termini (3.000 ingressi al netto di stagionali e conversioni di permessi per persone già legalmente in Italia nel 2017), a causa dei persistenti effetti delle crisi economiche e finanziarie del 2008-2014.

Intanto, è progressivamente aumentata la percentuale di coloro che  una volta sbarcati in Italia vi presentano domanda di asilo (dal 38% nel 2014 al 68% nel 2016).

Infatti i paesi dell’Europa del nord insistono sull’applicazione del principio dell’accordo di Dublino - che prevede che i richiedenti asilo presentino domanda nel primo paese di arrivo all’interno dell’UE e vi rimangano - pur promettendo alcune attenuazioni. In cambio di una maggiore attenzione al fotosegnalamento e raccolta delle impronte digitali dei nuovi arrivati, l’Italia ha ottenuto il principio di una corresponsabilità europea dei nuovi flussi. Questa ha preso la forma di un accordo per la redistribuzione verso il resto dell’UE di 160.000 richiedenti asilo arrivati in Italia, Grecia e Ungheria. Di fatto, a fine agosto 2017 solo 8.220 richiedenti asilo sono stati redistribuiti dall’Italia, su oltre 600.000 sbarchi dal 2013 ad oggi, facendo sentire l’Italia abbandonata dai partner.

 

La svolta di Minniti

In questo contesto va collocato l’attivismo del Governo Gentiloni e i primi risultati ottenuti in questi mesi. Il Ministro dell’interno, Minniti, ha ripreso in larga misura l’impostazione seguita da Napolitano nel 1996-1998.

Dopo quattro anni di massicci sbarchi di migranti sulle coste italiane solo nell’estate 2017 si è verificato un primo sostanzioso calo degli arrivi via mare in Italia. Dopo un primo semestre con flussi in aumento rispetto all’anno precedente, a luglio-agosto 2017 si sono registrati solo 14.800 sbarchi invece dei 44.000 dell’anno precedente.

Per raggiungere questi risultati la politica di Minniti si è articolata in varie fasi:

1) Decreto Minniti. A febbraio il Ministro dell’interno ha presentato un decreto approvato in Consiglio dei ministri e poi convertito dal Parlamento che prevede la riduzione dei tempi per l’esame delle domande di asilo con l’assunzione di 250 specialisti per rafforzare le commissioni di esame, la creazione di 14 sezioni specializzate in 14 tribunali ordinari, l’eliminazione del ricorso contro il diniego dello status che rimane solo in Cassazione, riducendo i livelli di giudizio da tre a due. Ha previsto la creazione di nuovi centri permanenti per il rimpatrio in sostituzione dei Centri di identificazione e espulsione, in tutte le regioni, di minori dimensioni e con 1600 posti complessivi a livello nazionale.

2) Accordo con Serraj. Gentiloni aveva appoggiato assieme all’ONU la nascita del Governo di accordo nazionale di Serraj nel 2015, contrariamente ad altri paesi quali la Francia, l’Egitto o la Russia che hanno sostenuto il suo rivale, il Generale Haftar, Capo dell’Esercito Nazionale Libico, che controlla Tobruk e Bengasi. Minniti ha firmato il 2 febbraio un accordo per la gestione dei flussi migratori, il controllo delle coste e delle frontiere meridionali libiche con Serraj, ottenendo l’avvallo del Consiglio europeo il giorno dopo. L’Italia ha progressivamente consegna di 10 nuove motovedette alla Guardia costiera libica, con assistenza per la manutenzione e formazione degli equipaggi. Una volta rese operative le navi assegnate alla guardia costiera sono aumentati gli interventi in mare da parte dei libici.

3) Accordo con le municipalità e con le tribù. Minniti è andato a sollecitare accordi di pace tra 60 tribù nel sud, tra cui Tuareg, Tebu e Suleiman, accordo firmato a Roma il 2 aprile. Ha poi riunito i vertici di 14 municipalità libiche a Roma il 16 luglio, promettendo di aiutare le comunità locali a sostituire un modello economico basato sul traffico di migranti con uno alternativo capace di produrre reddito con il sostegno dei programmi dell’Unione europea. E’ stato inoltre avviato il coordinamento dei Ministri degli interni di Italia, Libia, Niger, Ciad e Mali per controllare in profondità i movimenti migratori, evitando di consegnare migranti alle mafie libiche. La seconda riunione della Cabina di regia dei ministri è avvenuta al Viminale il 28 agosto in coincidenza con il vertice di Parigi dei capi di governo e di stato, ha testimonianza che la politica italiana è strettamente coordinata con quella dell’UE, anche se talvolta in concorrenza con quella francese. 

4) Codice di condotta per le ONG. L’intervento per imporre un codice di condotta alle ONG si è reso necessario perché nella prima metà del 2017 queste erano arrivate a trasportare verso l’Italia il 35% dei migranti che sbarcavano, con 9 navi di ONG che pattugliavano in continuo non lontano dalle acque costiere libiche..L’allargamento della zona di ricerca e soccorso (SAR) da parte della Guarda costiera libica il 10 agosto ha poi indotto a partire dal 15 agosto varie ONG a ritirarsi dalle operazioni di soccorso, riducendo ulteriormente i flussi.

 

I problemi aperti

L’indubbia efficacia della strategia di Minniti lascia tuttavia aperta una serie di problemi aperti.

In primo luogo ci si chiede quanto potrà durare l’effetto di questa rete di accordi, visto che si basa sull’intesa con il governo Serraj, messo in difficoltà da Haftar e da varie milizie (islamiste e non) che ne contestano l’autorità, e che gli sforzi italiani dipendono anche da altre milizie coinvolte a loro volta nei traffici di persone. In realtà numerosi accordi migratori sono durati più di quanto molti si attendessero, pur non funzionando pienamente. In ogni caso, una efficacia al 100% del controllo delle frontiere non è né possibile né desiderabile, visto che deve rimanere aperta una via di fuga per coloro che hanno diritto al riconoscimento del diritto di asilo.

In secondo luogo molti esprimono il timore che i flussi si limitino a spostarsi, senza essere ridimensionati. In realtà le partenze dall’Africa sudoccidentale stanno calando perché si diffonde la consapevolezza che è più difficile passare e solo una parte molto limitata riesce a passare altrove. L’accordo con la Turchia ha ridotto nel 2016 i flussi verso la Grecia di oltre 700.000 persone rispetto all’anno precedente, mentre i flussi verso l’Italia, attribuiti erroneamente da alcuni ad uno sviamento dei flussi dalla Turchia, sono aumentati solo di 28.000 nello stesso periodo. Peraltro questi ultimi flussi supplementari provengono da paesi totalmente diversi da quelli dei migranti che passavano tramite la Turchia e la Grecia e dunque sono manifestamente indipendenti dalla chiusura di quella rotta.

In terzo luogo, il problema è quello della sorte riservata ai migranti fermati dalla guardia costiera libica o nei vari campi o centri di detenzione in Libia dove subiscono violenze, stupri, trattamenti degradanti, violazioni dei diritti umani e sfruttamento, come ricordato energicamente da Médecins sans frontières, da Emma Bonino e da altri. Sia la Commissione europea che Minniti si sono detti consapevoli del problema e ricordano di versare finanziamenti per migliorare le condizioni dei campi, dove cercano di intervenire con l’aiuto dell’ONU e dell’OIM e di continuare a lavorare con maggiori possibilità di successo grazie alla progressiva stabilizzazione dell’area.

Il problema è evidente, ma Italia e UE cercano di contenerlo; rinunciare ad una politica di gestione delle frontiere sulla base del mancato rispetto dei diritti umani in Africa condannerebbe i paesi europei alla totale impotenza in materia di controllo dell’immigrazione, una opzione intollerabile per le opinioni politiche europee. Bisogna dunque lavorare per migliorare le condizioni e assicurare che il diritto di asilo non venga vanificato ma non ci sono alternative realistiche ad una politica ad ampio raggio di collaborazione che punti allo sviluppo, agli aiuti, alla collaborazione con i diversi paesi africani di transito e di origine dei migranti.

Infine, pur avendo il governo ribadito la tradizionale visione di flussi legali aperti in cambio del ridimensionamento dell’immigrazione irregolare, non ha usato lo strumento delle quote privilegiate per l’ingresso per lavoro. La ragione non è solo la disoccupazione in Italia ma anche che la Libia è un paese di transito e non un paese di emigrazione e che dunque non ha bisogno di quote speciali per l’immigrazione legale di cittadini libici. Tuttavia sarà necessario rimettere in campo a medio termine delle quote privilegiate come componente di una strategia di accordi a più ampio raggio. Sarà anche necessario rimettere mano al sistema di protezione dei rifugiati, attualmente troppo precario e temporaneo, sotto il peso dell’emergenza e dei numeri eccessivi, per assicurare l’integrazione di una popolazione che altrimenti rischia di insediarsi in uno stato di emarginazione permanente, di povertà e di conflittualità.